Natascia Marchei, La libertà religiosa al centro dell’ultima sentenza della Corte costituzionale sulla legge lombarda per il governo del territorio

La sentenza della Corte costituzionale n. 254 del 2019 è intervenuta su di ciò che è rimasto della legge della regione Lombardia n. 12 del 2005, così come novellata nel 2015. Questa, come è noto, era già stata dichiarata parzialmente incostituzionale con la sentenza n. 63 del 2016, che la aveva depurata della maggior parte delle disposizioni introdotte con la novella del 2015, per contrasto con l’art. 117 Cost.

La pronuncia del 2019 si è concentrata su un aspetto molto specifico, vale a dire sulla legittimità costituzionale del “Piano per le attrezzature religiose”, strumento di competenza del comune – previsto dall’art. 72 della legge regionale – introdotto proprio nel 2015 allo scopo di identificare con precisione le aree destinate ai nuovi luoghi di culto.

Nonostante l’oggetto del giudizio di costituzionalità fosse limitato alla valutazione di questo nuovo strumento, la sentenza afferma principi di centrale importanza destinati a trovare applicazione anche in ambiti diversi da quello dell’edilizia di culto.

Questi principi costituiscono la logica conseguenza della precedente giurisprudenza della Corte costituzionale non tanto e non solo in materia di edifici di culto ma, anche e soprattutto, in materia di libertà religiosa (soprattutto Corte cost. n. 59 del 1958; n. 45 del 1957 e n. 195 del 1993).

È infatti l’interpretazione del contenuto e dei limiti del diritto di libertà religiosa che rende la recente pronuncia un importante punto di arrivo che non potrà più essere trascurato dai legislatori regionali chiamati a disciplinare la materia.

Che la materia dell’apertura dei luoghi di culto inerisca strettamente al diritto di libertà religiosa poiché rende effettiva una delle sue più importanti estrinsecazioni – l’esercizio del culto – non è certamente una novità, né in dottrina né nella giurisprudenza costituzionale.

Anzi, l’assunto costituisce ormai un punto fermo e indiscutibile (Corte cost. n. 59 del 1958).

Quello che, invece, costituisce una parziale novità della recente sentenza, è la rigorosa valutazione della ratio e degli effettidel nuovo strumento di pianificazione delle attrezzature religiose.

Più precisamente, la Corte approda ad una dichiarazione di incostituzionalità parziale della legge regionale sul presupposto che il piano delle attrezzature religiose, la cui predisposizione da parte dei comuni condiziona l’installazione di qualsiasi nuova attrezzatura (art. 72.2 della legge), realizzi una mera funzione di controllo degli edifici destinati al culto e solo di questi.

La novità della pronuncia sta soprattutto nella scelta dei giudici di andare a verificare se esistano, nel concreto, quelle esigenze di governo del territorio e di razionale gestione degli spazi urbani tanto invocate dalla giurisprudenza amministrativa per legittimare le discipline restrittive della libertà religiosa e, soprattutto, se lo strumento previsto dalla novella sia in grado di soddisfarle.

La Corte, all’esito del giudizio, ritiene che la necessaria identificazione preventiva degli spazi destinati ai luoghi di culto non risponda ad alcuna specifica esigenza relativa al governo del territorio.

La conclusione si basa soprattutto su due assunti: a) la disciplina riguarda tutti i nuovi luoghi di culto, piccoli e grandi indistintamente, e non solo quelli di grandi dimensioni, destinati ad ospitare molte persone contemporaneamente e quindi ad impattare notevolmente sul tessuto urbano; b) la disciplina riguarda i soli luoghi destinati al culto e non i luoghi destinati a soddisfare altri analoghi interessi generali come le scuole o gli impianti sportivi (anch’essi, come gli edifici destinati al culto, inseriti nel novero delle opere di urbanizzazione secondaria ai sensi dell’art. 4.2 della legge 847 del 1964, così come modificato dall’art. 44 della legge n. 865 del 1971).

Le due circostanze confermano, secondo la Corte, che l’unica ragione per la quale il legislatore regionale ha deciso di prevedere il nuovo strumento è che voleva sottoporre a controllo l’apertura di nuovi edifici destinati al culto e solo di questi e non di altre opere di urbanizzazione secondaria.

Posto che questa esigenza di controllo, non supportata da altri scopi legittimi, rischia di affievolire eccessivamente e per un tempo non prevedibile il diritto di libertà religiosa dei singoli e dei gruppi la previsione dell’art. 72.2 della legge si pone in contrasto con l’art. 19 della Costituzione.

È a questo punto chiaro come la novità della sentenza della Corte sia, in realtà, solo parziale.

Infatti, il principio ad essa sotteso, vale a dire che il controllo fine a sé stesso e non supportato da altre finalità meritevoli di tutela non può costituire un limite legittimo ai diritti fondamentali in generale e al diritto di libertà religiosa in particolare non è nuovo nella giurisprudenza costituzionale (Corte cost. 45 del 1957 e 59 del 1958).

Questo principio è stato bene esplicitato dalla Corte fin dagli anni cinquanta del secolo scorso, quando si è trovata a valutare la conformità a Costituzione della normativa del 1929 sui culti ammessi.

In quella sentenza, la n. 59 del 1958, pur in un contesto molto diverso da quello attuale, la Corte ha seguito un iter logico molto simile a quello della recente pronuncia.

L’oggetto del giudizio era l’autorizzazione governativa all’apertura dei luoghi di culto prevista dalla legislazione di culti ammessi (art. 1 del regio decreto n. 289 del 1930 di attuazione della legge 1159 del 1929) per gli edifici dei culti diversi dal cattolico.

La Corte ha dichiarato l’incostituzionalità della norma, per contrasto proprio con l’art. 19 della Costituzione, posto che la richiesta autorizzazione limitava illegittimamente la libertà religiosa dei culti “ammessi” per mere esigenze di controllo.

Al fine di meglio esplicitare la sua conclusione la Corte fa riferimento all’autorizzazione, sempre governativa, della quale devono munirsi i ministri di culto dei culti “ammessi” per poter celebrare matrimoni religiosi destinati ad essere trascritti (art. 3 della legge 1159 del 1929). Quest’ultima autorizzazione, essendo richiesta al fine di conferire effetti civili del matrimonio e, quindi, di ottenere il riconoscimento di un atto che, altrimenti, resterebbe confinato nella sfera religiosa, avrebbe una sua ragionevolezza e non costituirebbe un limite eccessivo per la libertà religiosa dei fedeli.

La Corte, con la sentenza del 2019 torna sui suoi passi e ribadisce la centralità del diritto di libertà religiosa i cui limiti, per passare il vaglio di legittimità costituzionale, devono essere sottoposti ad un rigoroso giudizio di bilanciamento tra gli interessi in gioco.

Qualunque altra limitazione, che non superi il giudizio di bilanciamento, è con le parole della Corte, “ingiustificata e irragionevole, e tanto più lo è in quanto riguarda l’installazione di attrezzature religiose, alle quali, come visto, in ragione della loro strumentalità alla garanzia di un diritto costituzionalmente tutelato, dovrebbe piuttosto essere riservato un trattamento di speciale considerazione”.

In Olir: cfr. focus di A. Fabbri, La Corte costituzionale di fronte alla “legge anti-moschee” della Lombardia, aprile 2016.