Finanziamento confessioni religiose (PRIN 2004/05)

MIUR – PRIN: 2004/2005


Il finanziamento delle confessioni religiose
nei paesi dell'Unione Europea.
Fondamenti normativi e modelli organizzativi


Coordinatore Scientifico Nazionale :

Prof. Giorgio Feliciani


Unità di ricerca:

  • Università Cattolica del S. Cuore di Milano: Il finanziamento indiretto delle confessioni religiose nei paesi dell'Unione Europea. Tre case studies: Germania, Italia, Spagna, responsabile Prof. Giorgio Feliciani 
  • Università degli Studi di Perugia: Regime giuridico dei sistemi di finanziamento pubblico delle confessioni religiose, anche conseguenti ad accordi, negli Stati recentemente ammessi nell'Unione Europea: problemi e implicazioni, responsabile Prof. Giovanni Barberini
  • Università degli studi di Firenze: I paesi dell'Unione Europea senza sistema di finanziamento diretto delle confessioni religiose. Tre case studies: Francia, Irlanda e Regno Unito, responsabile Prof. Francesco Margiotta Broglio
  • Università degli Statale di Milano: Il finanziamento diretto delle confessioni religiose. Tre "case studies": Grecia, Belgio e Finlandia, responsabile Prof. Silvio Ferrari

Il Network di ricercatori coinvolti:

Obiettivi

La ricerca ha inteso ricostruire, analizzare e comparare i sistemi di finanziamento delle confessioni religiose nei paesi dell'Unione europea.

Individuati i principali modelli proposti dagli Stati già appartenenti all'Unione ha analizzatioi fondamenti normativi e i modelli organizzativi di alcuni stati ritenuti emblematici per ciascun sistema di intervento finanziario statuale: Italia, Spagna, Germania, Francia, Irlanda, Regno Unito, Grecia, Belgio, Finlandia ed alcuni dei paesi dell'allargamento. Ciò al fine di rispondere ad alcuni quesiti fondamentali in ordine:
a) ai diversi sistemi di relazione tra stato e confessioni esistenti nei paesi già membri dell'Unione e nei paesi dell'allargamento;
b) al diritto dei differenti stati europei in materia di finanziamento pubblico delle istituzioni religiose (diretto, indiretto, di origine unilaterale o bilaterale, ecc.);
c) alla valutazione delle forme di finanziamento esistenti e delle eventuali riforme di diritto interno (salvaguardia delle specificità, allineamento, transizione da un sistema all'altro);
d) alla sostenibilità dei sistemi adottati dai singoli paesi in relazione all'assetto normativo dell'Unione europea.

La ricerca ha inteso costituire una ampia banca dati documentale che messa a disposizione della comunità scientifica nazionale ed internazionale online, attraverso le pagine del sito internet OLIR.it – Osservatorio delle Libertà e delle Istituzioni Religiose, insieme ai contributi d'analisi proposti, nei rispettivi ambiti d'indagine, dai componenti del gruppo di ricerca e dagli esperti esterni coinvolti.

Base scientifica

Non pochi sono gli studi dedicati fino ad oggi al tema del finanziamento delle confessioni religiose da parte degli Stati, questione fortemente influenzata dall'affermarsi dello Stato pluralista e sociale che ha messo in discussione i modelli di finanziamento presenti in vari paesi.

L'oramai consolidato processo di costituzione dell'Unione europea e lo sviluppo della stessa attraverso l'allargamento a numerosi paesi appartenenti all'Europa centro orientale ripropone con un rinnovato interesse il tema degli interventi finanziari statuali a favore delle confessioni religiose.

 

Dalle analisi fino ad ora condotte sono stati identificati tre principali modelli di finanziamento:
a) finanziamento diretto da parte dello Stato, che pone a carico del proprio bilancio generale il sostegno economico delle confessioni religiose;
b) finanziamento indiretto da parte dello Stato, che eroga denaro alle confessioni religiose in proporzione alle indicazioni provenienti dai cittadini (è il caso, per esempio, dell'Italia in riferimento all'8 per mille del gettito IRPEF);
c) paesi che non hanno un sistema organico di finanziamento delle confessioni religiose (per esempio la Francia).

Il primo, quello del finanziamento diretto, è il sistema che appare maggiormente problematico alla luce dei principi di libertà ed uguaglianza religiosa dei cittadini. Tale sistema di finanziamento infatti, ponendo a carico del bilancio generale dello Stato il finanziamento delle confessioni religiose, potrebbe implicare una discriminazione a danno dei cittadini che non appartengono ad alcuna confessione religiosa o sono membri di confessioni escluse dal finanziamento.

L'esame di questo problema ne ha rivelato tutta la complessità.
Innanzitutto la valutazione di questa eventuale discriminazione è strettamente correlata all'analisi del l'ordinamento costituzionale in cui il finanziamento diretto trova posto.
In secondo luogo le decisioni giurisprudenziali che si sono espresse in materia hanno generalmente affermato la legittimità di questo sistema di finanziamento purché siano rispettate alcune condizioni, tra cui in particolare:
a) il fondamento razionale della scelta di porre a carico del bilancio dello Stato il finanziamento di una confessione religiosa o un certo numero di esse. Tale razionalità è stata di volta in volta rinvenuta nell'importanza storica delle confessioni religiose, nel numero dei fedeli, nel rapporto con la cultura di un paese e in altri fattori ancora;
b) la distinzione tra attività finanziabili, in quanto rispondenti a bisogni manifestati dalla popolazione o una parte di essa (per esempio l'assistenza spirituale nelle carceri) o dotati di ricadute positive sulla collettività nazionale (per esempio il mantenimento del patrimonio artistico di carattere religioso), e attività non finanziabili in quanto prive di queste caratteristiche;
c) il rispetto, nel finanziare diverse confessioni religiose, del criterio di proporzionalità, valutato sulla base di differenti parametri (numero dei fedeli, numero dei ministri di culto, numero degli edifici di culto, ecc.).

Il secondo modello, quello del finanziamento indiretto, permetteva di bilanciare il principio del sostegno alle formazioni sociali, tra le quali si dovevano sicuramente annoverare le confessioni religiose, con quello della neutralità dello Stato di fronte alle stesse confessioni.
I paesi come l'Italia e la Spagna, che solo negli anni Settanta e Ottanta hanno provveduto alla revisione dei Concordati firmati rispettivamente nel 1929 e nel 1953 con i regimi autoritari allora al potere, hanno considerato non del tutto soddisfacente, alla luce dei nuovi principi costituzionali che si erano dati, l'ipotesi prevista negli Stati del Nord Europa e di cultura tedesca dell'imposta ecclesiastica. Questo modello è direttamente collegato al riconoscimento delle confessioni come corporazioni di diritto pubblico, uno status incompatibile con i principi a cui si ispirano gli ordinamenti dei paesi dell'Europa meridionale, i quali ritenevano la condizione di associazioni di diritto privato delle confessioni religiose un dato acquisito a partire dalla loro storia costituzionale del secolo XIX. Inoltre, gli stessi paesi consideravano non compatibile con il nuovo assetto costituzionale l'utilizzo del proprio potere coattivo al fine di esigere dai propri cittadini l'adempimento del pagamento di una imposta determinata dalle confessioni.
Il diverso modello dell'erogazione di origine tributaria è stato previsto, ma non posto in essere, per la prima volta nell'accordo spagnolo con la Chiesa cattolica sulle questioni economiche, firmato il 3 gennaio 1979, mentre ha trovato la sua prima applicazione in Italia, con la legge 20 maggio 1985 n. 222. In questi vent'anni tale modello si è esteso anche ad altri paesi europei: alla Spagna con la legge di bilancio per il 1988, che ne ha disciplinato concretamente le modalità di attuazione (recentemente modificate con la legge per il bilancio del 2000) e all'Ungheria, mentre altri paesi come il Portogallo e la Polonia sono orientati ad introdurlo.
L'estensione del modello a questi paesi porta a ritenere che esso vada considerato come uno dei sistemi di finaziamento pubblico alle confessioni religiose. Questo, malgrado l'accordo tra la Santa Sede e la Spagna lo consideri provvisorio, indicando come modello finale quello dell'autofinanziamento della Chiesa cattolica. L'analisi della legislazione spagnola in materia porta comunque a ritenere che il modello abbia acquisito un carattere di stabilità, visto che dopo il 1988 non è stato introdotto alcun elemento che induca ad ipotizzare il passaggio all'autofinanziamento.
Accanto a questo sistema, va tenuto in considerazione anche quello, cui si è accennato, dell'imposta ecclesiastica, sistemi accomunati dal fatto di prevedere una variazione del finanziamento pubblico alle confessioni in rapporto alle scelte dei contribuenti.
Al di là di questo elemento comune, numerosi sono i profili di differenziazione dei due sistemi.
La dottrina spagnola, tedesca e italiana hanno cercato, in questi anni, di individuarne i fondamenti normativi. Comune alla riflessione dottrinale dei tre paesi è stata la conclusione che il finanziamento derivava dalla qualificazione di stato democratico e sociale delineata dalle rispettive Costituzioni. A questi stessi principi costituzionali andava fatta risalire la cooperazione con le confessioni religiose, di cui il finanziamento è una fattispecie.
Se questo è un dato comune ai tre paesi, profondamente diversa è sia la cronologia della normativa sul finanziamento, sia la gerarchia delle fonti con cui esso viene disciplinato. Infatti nella Repubblica Federale Tedesca il finanziamento si fonda su disposizioni di rango costituzionale, mentre in Italia e in Spagna il fondamento costituzionale è solamente indiretto, legato cioè al principio di cooperazione con le confessioni religiose presente nella Costituzione spagnola e alla configurazione di stato sociale desumibile dagli articoli 2 e 3 della Costituzione italiana. Inoltre in Spagna e in Germania siamo in presenza di una copiosa bibliografia, nel primo paese a causa del fatto che la norma costituzionale e la legge organica sono relativamente recenti e hanno suscitato notevole interesse nella dottrina e nel secondo paese, a causa della rilevanza della riflessione dottrinale sui cosiddetti articoli ecclesiastici della Grundgesetz, che risalgono alla Costituzione di Weimar. Al contrario in Italia la riflessione dottrinale è meno abbondante e talora di carattere occasionale perché parte di riflessioni più ampie, ma di carattere generale o perché provocata da dibattiti sulla politica ecclesiastica. Per questa ragione manca nel panorama italiano una riflessione che dia conto del modello, e che lo compari con quello spagnolo e con quello tedesco, comparazioni che sono più presenti nella bibliografia spagnola e tedesca su questa materia.

Quanto al terzo sistema è possibile notare che anche nei paesi che non propongono alcun sistema di finanziamento spesso è possibile rinvenire forme mediate di aiuto finanziario.
Il processo di integrazione europea pone infine fondamentali interrogativi in ordine:
a) ai diversi sistemi di relazione tra stato e confessioni esistenti nei paesi già membri dell'Unione e nei paesi dell'allargamento;
b) al diritto dei differenti stati europei in materia di finanziamento pubblico delle istituzioni religiose (diretto, indiretto, di origine unilaterale o bilaterale, ecc.);
c) alla valutazione delle forme di finanziamento esistenti e delle eventuali riforme di diritto interno (salvaguardia delle specificità, allineamento, transizione da un sistema all'altro).
Nella dottrina europea, pur a lungo disattenta, i tre aspetti non sono nuovi e sono stati tutti sviluppati soprattutto nell'ultimo decennio.
Più lacunoso è il contributo della dottrina in ordine ai sistemi di diritto ecclesiastico dei dieci paesi dell'allargamento. Da un lato infatti alcuni paesi risultano quasi sconosciuti, dall'altro, di quelli più conosciuti si stenta ancora ad andare in profondità sul reale configurarsi dei rispettivi sistemi di diritto ecclesiastico (si pensi agli equivoci sull'analogia tra otto per mille italiano e corrispondente sistema ungherese).